物权法释义—第三编用益物权—宅基地使用权

物权法释义—第三编用益物权
第十三章　宅基地使用权
第一百五十二条宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
●条文主旨
本条是关于宅基地使用权权利内容的规定。
●立法背景
宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，是农民的安身之本。它和土地承包经营权一样，由作为集体成员的农民无偿取得，无偿使用。宅基地使用权是农民基于集体成员身份而享有的福利保障。在我国社会保障体系尚无法覆盖广大农村的现实下，土地承包经营权解决了农民的基本衣食来源，宅基地使用权解决了农民的基本居住问题。这两项制度以其鲜明的福利色彩成为了维护农业、农村稳定的重要制度。正是因为保障功能依然是宅基地使用权制度的首要功能，关于宅基地使用权取得、行使和转让的问题，必须尊重这一现实，以利于保护农民利益，构建和谐社会。
●条文解读
解读本条主要有两点：J宅基地归集体所有，作为集体成员的农民享有使用权。这是宅基地使用权能够成为用益物权的根本。根据宪法第lO条的规定，宅基地和自留地、白留山一样，属于集体所有。农民使用宅基地是对集体所有的土地的使用。2.宅基地的用途是建造住宅及其附属设施。根据土地管理法和国家的有关规定，土地的利用必须符合国家对土地的用途管制。我国人多地少，只有严格管制土地用途，控制建设用地总量，保护耕地，才能有效地保护资源，实现优化配置。所以农民取得宅基地，必须依法办理有关手续，不得超量多占，也不得违反有关规划，改变土地用途。在有的地方存在的多占宅基地，造成土地浪费的情况应当予以纠正。
●相关规定
宪法第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和白留地、自留山，也属于集体所有。”
土地管理法第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第62条第2款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”
第一百五十三条 宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。
●条文主旨
本条是关于宅基地使用权的取得、行使和转让的适用法律的衔接性规定。
●立法背景
土地管理法和担保法对宅基地使用权作了规定。根据土地管理法的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照土地管理法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。担保法规定，宅基地使用权不得抵押。
此外，中共中央、国务院通过有关文件，多次强调农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准.依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。同时禁止城镇居民在农村购置宅基地。
我国的土地管理制度正在改革，有关法律法规也在完善。对于宅基地使用权的转让和抵押问题，为适应未来发展的需要，给进一步深化改革留有空间，物权法对宅基地使用权的转让和抵押问题作出衔接性的规定是必要的。
在物权法的起草过程中，关于宅基地使用权的取得、行使和转让，曾经引发了热烈的讨论。主要有以下方面的争议：
(一)关于宅基地使用权取得的争议
1.宅基地使用权是否应当有偿取得。一种意见认为，宅基地使用权是村民最基本的居住保障，集体经济组织成员应当无偿取得。另一种意见则认为，现在农村已经存在宅基地分配不均、批少占多等问题，无偿取得宅基地，既无法满足农民群众改善居住条件的需要，也影响了集体经济组织的收益。宅基地应当有偿使用。另一种意见认为，完全实施有偿使用制度多数农民难以承受，建议对保障基本居住的宅基地部分，继续采用无偿取得制度，而对超过基本居住范围的部分实行有偿使用制度。对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。
2.宅基地的取得是否坚持一一户一宅”原则。一种意见认为，农村因继承等原因拥有两处以上宅基地的情况很普遍，“一户一宅”过于绝对，难以执行。另一种意见认为，作为分配制度，应当坚持“一户一宅”的原则。
3还有的意见认为，现实中农村面临的土地问题很复杂，还是要通过专门的法律法规来规定，物权法不能完全解决。
(二)关于宅基地使用权转让和抵押的争议
1.关于宅基地使用权的转让。对宅基地使用权可否放开转让，一直存有不同意见。一种意见认为，宅基地使用权和地上房屋是农民的基本生活条件，如果允许放开转让，可能导致农村土地都被转让出去，导致农民流离失所，也不利于保护土地资源。另一种意见认为，随着城镇化的发展，很多农民进入城市，也有不少城镇居民下乡购房，已经出现宅基地使用权向外流转的情况，特别是在城市附近或者比较发达地区。宅基地上的房屋属于农民个人所有.应允许转让，或者对转让作出一定的限制。
2.关于宅基地使用权可否抵押：一种意见认为，宅基地使用权是农民安身立命的基本生活保障，规定宅基地使用权可以抵押，在实现抵押权时，就面临要么使农民居无定所，要么让抵押权落空的两难境地。另一种意见认为，农民可抵押的财产有限，在保障农民基本居住的前提下，应当允许宅基地使用权抵押，以缓解农民贷款难。为了防范因此而出现的风险，可以有条件地适当放开。
3.还有的意见认为，宅基地使用权转让和抵押的问题比较复杂，不宜-概而论。物权法对这个问题可以暂不作具体规定，待各方面的认识进一步统一，有一些经验的时候，再根据实际情况，通过土地管理法等其他法律解决。
●条文解读
本条规定包括两个层次：
(一)关于宅基地使用权的取得和行使
宅基地使用权的取得和行使主要涉及国家土地管理制度。土地管理法以及有关法规中已经对宅基地使用权的取得以及行使权利时的必要限制作出『明确规定。实际中遇到的问题应当依照这些规定处理。有关法律法规实施中出现的问题，可以通过国家土地管理制度的进一步发展完善，逐步解决。物权法作为凋整平等丰体间财产关系的民事法律，对国家土地管理制度的具体内容可以不作重复规定，只作出必要的衔接性规定即可。
(二)关于宅基地使用权的转让和抵押
我国地少人多，必须实行最严格的土地管理制度。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本。从全国范围看，放开宅基地使用权转让和抵押的条件尚不成熟。特别是农民一户只有一处宅基地，这一点与城市居民是不同的。农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，也为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，物权法的规定应当与土地管理法等法律的规定保持一致。
●相关规定
《土地管理法》第62条。
第一百五十四条 宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。
●条文主旨本条是关于宅基地灭失后重新分配问题的规定。
●立法背景
土地管理法第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
宅基地使用权是农民基于集体成员身份享有的一种保障性的权利。作为基本保障，宅基地使用权制度不但要考虑到一般情况下的农民的生活需要，还要保证自然灾害等特殊情况下的基本居住。在发生自然灾害导致农民原有的宅基地被毁的情况下，应当按照国家有关规定，对丧失基本居住条件的农民重新分配宅基地。
根据土地管理法第62条和国家的有关规定，宅基地应当符合乡(镇)土地利用总体规划，尽可能利用原有的宅基地和村内空闲地。尽量珍惜每一寸土地，特别是要严格限制对耕地的占用。在重新分配宅基地的情况下，也要按照国家规定的原则，统筹安排，力行节约，尽可能保证将适宜耕作的土地用于农业生产，严格遵守国家关于土地用途管制和耕地保护的有关规定。
●条文解读
本条主要包括两个层次：1.重新分配宅基地的客观原因是自然灾害导致宅基地的灭失。虽然从物理属性上讲.土地是不可能消灭的。但是从用途角度上说，自然灾害等原因可能使土地不可能再适用某种用途.例如由于河流改道，原来的住宅和宅基地有可能完全被淹没；又如，由于山体滑坡，原来住宅所在的土地不能再建房居住。在发生这类自然灾害的情况下，原有宅基地不可能再用于建设住宅，必须对丧失居住条件的集体经济组织的成员提供新的宅基地以维持生汁。2.可以享受重新分配宅基地的权利人应当是因此而丧失宅基地的集体成员。宅基地使用权不应当流转到集体经济组织之外，也不应当无限扩大，变相侵占集体土地，特别是耕地。所以因自然灾害等原因重新分配宅基地时，应当按照规定的标准给予仍然属于本集体经济组织且丧失基本居住条件的村民。对于多占的宅基地的情况，要予以纠正，即使因自然灾害等原因灭失，也不应当重新分配。
●相关规定
《土地管理法》第62条。
第一百五十五条已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。
●条文主旨
本条是关于宅基地使用权的变更登记和注销登记的规定。
●立法背景
目前关于宅基地使用权变更登记与注销登记的规定，主要见于土地登记规则中。土地登记规则第37条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：(一)依法转让土地使用权的；(二)因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”第39条规定：“因交换、调整土地而发生土地使用权、所有权变更的，交换、调整土地的各方应当在接到交换、调整协议批准文件后三十日内，持协议、批准文件和原土地证书共同申请变更登记。”第56条规定：“因自然灾害等造成土地权利灭失的，原土地使用者或者土地所有者应当持原土地证书及有关证明材料，申请土地使用权或者土地所有权注销登记。”第58条规定：“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书。”
宅基地使用权是一种重要的用益物权。从长远发展上看，对宅基地使用权的设立、变更和消灭进行登记，既有利于加强土地管理，又有利于确认物权，减少争端。目前有些地方的宅基地使用权的登记制度不够完善，有的宅基地还没有登记。这一现状尽管还没有引发大的矛盾和纠纷，然而在宅基地使用权发生变动时就有可能对受让宅基地的人带来潜在的风险。本条考虑到我国广大农村的实际情况以及登记制度的现状，虽然没有明确要求所有宅基地使用权一旦发生变更一律登记，但是对于已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，则明确规定了应当及时办理变更或者注销登记。本条的规定符合物权发展的方向，有利于从实际出发，未雨绸缪，防患于未然。
●条文解读
本条主要包括三个层次：1.宅基地使用权已经登记是办理变更登记或者注销登记的前提；2.宅基地使用权发生转让或者消灭，是办理变更登记或者注销登记的事由；3.在宅基地使用权转让或者消灭的法律事实发生后，已经登记的宅基地使用权应当及时办理变更登记或者注销登记。物权法第153条对宅基地使用权的取得、行使和转让作了与其他法律和国家有关规定的衔接性规定，已经为未来宅基地使用权制度的发展完善留下了空间。本条对宅基地使用权变更登记和注销登记的规定，将随着我国的土地使用制度和宅基地使用权制度的发展完善，逐渐发挥其应有作用。
●相关规定
《土地登记规则》第37条、第39条、第56条、第58条。