区房管所不具备公房承租人变更案件的行政诉讼被告主体资格

　　一、案例

　　原告：李A、李B

　　被告：通州区住房和城乡建设委员会

　　第三人：李C

　　通州卫39号3间房屋(房号7-9)的原承租人为李某某，李某某有李A、李B、李C三子。1996年4月27日李某某去世。2000年第三人李C持加盖新华街道办事处办公室公章的证明，到通州区住房和城乡建设委员会房管所(以下简称房管所)要求将上述房屋承租人变更为李C，该证明内容为“兹有我辖区通州卫39号院居民李某某已于96年4月27日死亡，现将房本改为其儿子李C之名”。2000年4月1日，房管所与李C签订公有住宅租赁合同，由李C租赁通州卫39号3间房屋(房号7-9)。

　　李A、李B(以下简称二原告)认为李某某去世时，二原告在涉案房屋内居住且户口亦在此。在房管所作出变更承租人的行为时，李C的户口并不在通州卫39号，李C的户口于2000年4月14日迁入通州卫39号,房管所的变更行为存在不当之处。且二原告认为他们是通州卫39号公房的共同承租人，区房管所应当与二原告签订租赁合同或者经二原告同意后才能签订新的公房租赁合同，房管所的行为侵犯了二原告的合法权益，故二原告请求法院依法确认房管所将通州卫39号房屋承租人由李某某变更为第三人李C的行为违法。

　　另外，本案受理后，法院经审查认为房管所系通州区住房和城乡建设委员会(以下简称区住建委)的下属部门，不具备行政诉讼主体资格，故法院告知二原告变更本案的被告，二原告同意将被告由房管所变更为区住建委。

　　被告区住建委系辖区内城市公有房屋管理部门，其下属房管所系具体负责直管公房的经营、管理服务工作的事业单位，不具备行政诉讼被告主体资格，对房管所行为不服，人民法院作为行政案件受理的，应由其上级设立机构区住建委作为被告。

　　在公房管理中，与承租人签订并履行租赁合同是房管部门对公有住宅进行管理的主要形式。同时，租赁双方还必须遵守公有房屋租赁的有关规章和规范性文件。被告区住建委作出变更承租人的行为时通用的公有住宅租赁合同中载明：租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。因此，“同一户籍”、“家庭成员无异议”是变更承租人的必要条件。本案中，第三人李C办理变更承租人手续时，其户籍不在涉案房屋中，房管所仅以李C提交的新华街道办事处关于原承租人死亡、将房本改为其儿子的证明，将涉案房屋承租人变更，显属证据不足。房管所变更通州卫39号房屋承租人的行为，事实不清，证据不足，违反相关规范性文件，依法不成立。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第五十七条第二款第(三)项之规定，判决确认被告区住建委于二○○○年四月一日将位于通州区通州卫胡同三十九号7至9号房屋的承租人由李某某变更为李C的行为违法。

　　宣判后，原、被告上方均未上诉。

　　二、涉及的法律问题分析

　　对于房管所变更公房承租人的行为是否恰当的问题，上述判决已详细论述，在此不再赘言。本文主要对房管所是否具备行政诉讼被告主体资格进行分析,并以本案为例，反思我国行政诉讼被告主体资格的确认标准。

　　(一)行政诉讼被告主体资格的法律规定

　　行政诉讼被告的确定是一个较复杂的法律问题，追究其缘由主要在于原告及法官两个不同的认知主体在确定被告主体资格上容易产生偏差。就现行法来说，我国对行政诉讼被告资格的确认采取了“列举加排除”的方式，具体的法条主要体现在《行政诉讼法》第25条及《行政诉讼法解释》第19条及第23条的规定以及《行政诉讼法》第12条的排除性规定。其中《行政诉讼法》第25条对行政诉讼被告主体资格作了笼统性规定。该条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。此外，该条还规定了复议机关为被告、两个以上行政机关为共同被告等特殊情形。可见，只有代表国家行使管理职能的行政机关或是法律、法规授权的组织才能成为行政诉讼的被告。

　　(二)行政诉讼被告主体资格的构成要件分析

　　由上文可知，我国的行政诉讼被告主体资格采取的是行政主体标准，行政诉讼被告与行政主体紧密相连，认定行政诉讼被告的必要条件为相应的机关或者组织应该具备行政主体资格。也就是说，只有具备行政主体资格的机关和组织才能成为行政诉讼的被告，否则，该机关和组织就不是行政诉讼的适格被告。行政法上的行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。以此标准来界定行政诉讼的被告，可以得出行政诉讼被告主体资格的如下构成要件：

　　(1)行政诉讼的被告必须是行政行为主体。行为主体是指作出被诉具体行政行为的主体，行为方式包括作为与不作为两种。

　　(2)行政诉讼的被告必须是行政职权主体。这就要求行政诉讼的被告必须是具备相应行政职权的主体，有权对外独立作出行政行为。相应机关或组织只有在取得法定行政主体资格的条件下，才能成为适格的被告。

　　(3)行政诉讼的被告必须是责任主体。能够独立承担行为的法律责任，是行政被告资格的重要条件，行政诉讼的被告应当具备独立承担其行政法律责任与后果的能力。

　　行为主体、职权主体及责任主体三要素共同构成确定行政诉讼被告主体资格的要件，且三要素缺一不可。

　　(三)本案被告诉讼主体资格的认定

　　认定本案所涉及的房管所是否具备行政诉讼被告的主体资格，需要首先明确房管所的单位性质。通过向区住建委及房管所工作人员进行核实，结合其提交的事业单位法人证书、组织机构代码证等证明，我们可知房管所系区住建委下属的具体负责直管公房的经营、管理及检修工作的事业单位。

　　作为区住建委下属事业单位的房管所不具备行政诉讼被告主体资格，具体理由如下：(1)房管所不符合行政诉讼被告主体资格的构成要件。房管所不完全满足构成被告主体资格所必须的行为主体、职权主体及责任主体三要件。由于被诉公房承租人变更行为是房管所作出的，故房管所系行为主体，但其并非职权主体及责任主体。房管所虽然负责公房的具体管理工作，例如：签订、变更、终止公房租赁合同等。但我国现行的法律、法规中尚没有授予房管所行使行政管理职权的规定，其行使的管理职能缺乏法律、法规或者规章的的授权，故房管所不具备法定行政主体资格，并非职权主体，更谈不上是责任主体。(2)若将房管所确定为本案的被告，有悖于现行法律的规定。《行政诉讼法解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，区住建委是房管所的直管机关，其授权房管所行使直管公房的经营、管理服务工作的行为并无法律、法规、规章的授权，故这种授权行为应当视为委托。实际上，区住建委才是辖区内城市公有房屋管理部门，根据上述法律规定，二原告所确定的被告即房管所不适格，应当以区住建委作为本案的被告。

　　综上所述，法院将本案的被告由房管所变更为区住建委的做法是正确的。

　　(四)反思我国行政诉讼被告主体资格确认标准

　　虽然本案的法院依照我国的法律变更诉讼被告的行为是恰当的。但透过本案，可以引起我们对我国行政诉讼被告资格确认标准的反思。随着民主法治的进步及行政诉讼实践的检验，以行政主体理论为标准确定行政诉讼被告的缺陷日益明显。该确认标准造成了实体主体资格与诉讼主体资格的错位，该标准下的行政诉讼被告是对主体的法律性质、权限等方面作出的判断，系有关实体问题的论断，而行政诉讼的被告资格本质上是程序问题，我国行政诉讼被告主体资格的确认标准混淆了实体与程序的界限。“在日本、法国等国家的行政法理论中，确定行政诉讼的被告更侧重从诉讼方便上考虑，将形式被告与实质被告相分离，作为诉讼的被告并不一定是实质的、最终的责任承担者，这种做法有效地防止了诉被告无门的尴尬境地。”(参见黄亚洲、高安、陈默：《行政诉讼被告的确认及实证分析》，载《前沿》2006年第11期。)笔者认为，在结合我国国情的基础上，我们可以借鉴国外的这一做法，改变行政诉讼被告主体资格的确认标准，更加有效监督行政机关的行为。