对房屋权利登记行政行为合法性审查的标准

对房屋权利登记行政行为合法性审查的标准
房屋权利登记行政行为合法性审查的标准，是指人民法院在对行政行为进行司法审查时必须遵循的判断行政行为是否合法的尺度。对房屋权利登记行政行为进行合法性审查的标准当然应以合法性为标准。那么合法的行政行为的具体标准是什么呢？根据我国行政诉讼法第五十四条规定，合法的具体行政行为的标准为：证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法定程序，不超越职权，不滥用职权，不存在不履行法定职责的问题。这是对一般具体行政行为合法性审查标准的具体内容，当然也适用于房屋权利登记行政行为。但是房屋权利登记行政行为毕竟是一种特殊的具体行政行为，在审查标准方面又有其自身的特点。对于前几项标准只要按照法律明确规定的内容就可以得到解决，然而在对证据进行审查方面，有些问题值得探讨。即法院在审理房屋权利登记行政行为案件时如何判断证据是否确凿充分？对于行政机关提交的有关证据材料进行审查时，究竟是采用实质审查标准还是形式审查标准？争论纷纷，《房屋登记司法解释》明确规定了合理审慎的审查标准，也就是区分不同证据进行不同的审查标准，也称之为区分审查标准。
    （一）权属登记的审查形式
    房屋权利登记制度并不以确权登记还是备案登记来区分，而是以权利登记制和契据登记制来区分。因为权利登记制应当对当事人的申请进行实质性审查，而契据登记制则不进行实质性审查，所以有人分别称之为确权登记和备案登记。世界各国和地区采用的产权登记制度分为契据登记制和权利登记制两大类型。其中产权登记制按其登记方法又可分为权利登记制和托伦斯登记制两种。这种分类和法系没有关系。如同为英美法系的英国采用权利登记制，而美国大多数州则采用契据登记制。同为大陆法系的德国和法国采用不同的登记制度，法国是首创契据登记的国家，德国则是首创权利登记制的国家。
    契据登记制度的理论基础是对抗要件主义，或称登记公示主义。它认为：权利的设定与债权同步，即物权在当事人合意、订立合同时就产生物权变动的效力，登记则是作为对抗第三人的要件。产权的依据就是房屋买卖双方签订的契约，登记机关对房产权利不进行实质性审查。契约内容是否真实、有无瑕疵等，登记机关不予审查。而只将登记事项记载于政府的登记簿，以土地权利人为单元，按登记先后为序编簿，以便于公众查阅。但一旦善意第三人提出产权异议，并能提供证明其权利的证据时，法院可以裁定已登记的契约无效，登记机关对此并不承担责任。法国、意大利、比利时、西班牙、挪威、丹麦、日本、一些南美国家以及美国的大多数州采用这一制度权利登记制度的理论基础是成立要件主义，或称登记要件主义。它强制当事人必须进行登记，登记前只能受到债权的保护，而不产生物权变动的效力。登记机关对当事人的登记申请要进行实质性审查，并要建立产权转移变更制度，确认后方予以登记，登记机关对登记申请人并不发权利证书。德国、奥地利、荷兰、瑞士、捷克、埃及等国家实行权利登记制。
    托伦斯登记制度的理论基础是地券交付主义。由澳大利亚托伦斯爵士于1858年首创。实行托仑斯登记制，政府并不强制当事人申请登记，而是由当事人自己决定，但是对于已经登记的房屋权利，则今后的转移和变更，未经登记不生效力。登记机关对当事人的登记申请要进行实质性审查，对于必须进行公告的，还应当经过公告程序。托伦斯登记制与权利登记制的主要区别是实行托伦斯登记制时，登记机关除建立产籍外，还应当向产权人颁发权属证书，以政府颁发的权属证书来代替民间自行订阅的契约。权属证书相当于以政府的信誉，来担保某一所有权的归属。澳大利亚、英国、加拿大、菲律宾、泰国、美国的一小部分州和我国的台湾地区实行托伦斯登记制，托伦斯登记制被认为是世界上最好的登记制度。
    我国现行的房屋权利登记制度属于托伦斯登记制和权利登记制的混合物。行政行为的形式——发证是在实行托伦斯登记制时，登记机构在将房屋权利记载于登记簿的同时，发给房屋权利人权利证书。权利人有了权利证书以后，利害关系人只须查看权利证书的内容，而不一定要到登记机构查阅登记簿。从而方便了权利人及与之交易的第三人。登记并不一定要发证，在世界各国通行的三种登记制度中只有托仑斯登记制发权属证书（地券），所以也将托伦斯登记制称为“地券交付主义”。因此，登记是不动产公示的一种方式和制度；发证则是在实行某一种登记制度时，登记机关发给权利人以产权凭证，这种产权凭证仅证明登记机关有此一项权属状况的记载，这种凭证并不能流通，如房屋产权转移并不能以当事人之间交付权属证书为准。登记的法律效力是来自登记机关的登记簿，如果权属证书的记载与登记簿不一致时，应当以登记簿的记载为准。行政行为的实质是通过所有权登记取得物权的对抗力，通过抵押权登记取得抵押的效力。其效果符合权利登记制的特征。登记机构普遍认为，根据目前法律法规的规定，只规定了申请人在申请房产登记时应向房产登记机关提供哪些材料，并未规定房产登记机关应对这些材料的真实性进行审查，而且房产登记机关也没有能力作实质审查，因此我国应作形式审查，即只审查法律法规规定应提供的登记材料是否完备、齐
全即可。造成损失由欺诈的民事主体承担民事责任，而不是房屋管理机关承担行政赔偿责任。法国和日本建立诚信体系，通过私权利对抗及社会对诚信的追求就可以防止和避免欺诈，在进行权属登记时，只需备案即可。笔者以为，房产登记是涉及公民重大财产的权利，而且法律法规也并未明确规定不作实质审查，进行市场经济必须有交易安全的保障，在我国诚信体系尚未建立之前，作为房产登记机关对申请人提供的登记树料的真实性和合法有效性应作全面审查。登记机关对登记申请，采取实质审查并兼顾登记机构的审查能力，确定为审慎的审查标准或者称之为审查标准。即对申请登记所必备的形式要件、登记手续是否完备必须进行审查，还要查清取得的方式、权利界线、与他人的产权关系等。上述审查没有问题后方可登记。不过在同样采取权利登记制度的德国与瑞士，登记机关实质审查的范围仍存在差异。由
于物权行为独立性、无因性理论的影响，德国立法规定登记机关仅审查引起物权变动的物权行为，而不审查作为其原因行为的债权合同；而在瑞士，登记官吏除审查物权行为之外，还要证明存在“登记簿册的处分权和法律原因”，使得物权变动得以发生的原因关系。从金融风险防范的角度来说，房屋权属登记中采用实质审查标准可以有效地防止错误登记情况的出现，有利于维护不动产交易的安全。
    （二）对权利登记行政行为进行司法审查的标准
    对权利登记行政行为进行司法审查的标准，分为实质审查标准和形式审查标准两种。实质审查标准指法院在审理过程中，通过对事实的调查，确定真正的权利人，从而对被诉的房屋权利登记行政行为作出裁判。形式审查标准是指法院在审理过程中，审查申请人所提供的材料是否满足法律法规设定的事实要件，从而对被诉房屋权利登记行政行为是否合法进行确定。我国行政诉讼法以及有关法律对于在房屋权利登记行政诉讼中法院究竟采用实质审查还是形式审查并没有明确作出规定。《房屋登记司法解释》第十二条规定登记机构采用合理、审慎的审查标准。也就是进行力所能及的审查标准。
    1．在房屋权利登记行政诉讼领域，司法机关对房屋权利登记行为是否违法作出判断，是从行政法的角度对行政行为的合法性进行审查。其所依据的是被诉房屋权利登记机构在作出房屋权利登记行政行为时所拥有的证据是否确凿。对于事实中房屋权利归属是司法审查必须要查清的事实问题。当然，过于强调登记机构的实质审查也是不现实的，因为登记机构有时缺乏相应的手段，例如基于婚姻关系产生的共同共有，登记机构就缺乏对婚姻状况审查的手段。
2．依不实的申请材料所作的登记在形式上为合法的，法院必将作出确认具体行政行为合法或维持的判决，采用形式审查标准，则不能解决申请人故意提供虚假材料或瞒报真实情况所导致的登记错误，这样不利于实体权利的司法救济。
    在房屋权利登记行政行为中采用实质审查标准，人民法院对登记机构的行为进行司法审查时，必须审查登记行为是否满足法律规范设定的各项要件，登记机构是否对申请人提交的证明材料按照法律的标准逐个对照，每份材料形式上是否符合法定的形式，内容上是否符合法律要素的要求。标准与尺度应该掌握在能否查明房屋权利登记机构有无违法范围内。行政诉讼活动作为一种对行政行为的司法监督制度，目的在于规范与约束行政行为的合法性，所以对于行政行为中的事实问题应该是倾向于行政机关有无违法乱纪、滥用职权，相关的民事权利义务关系作为案件事实也不能回避，不能错误地认为法院行政审判不应该审查民事法律关系。