因公共利益需要提前收回建设用地使用权的，应当如何认定和处理？

　　《物权法》第42条对规定“为了公共利益的需要”可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产;第148条规定建设用地使用权可以因公共利益的需要提前收回。

　　南京房产律师认为，对于“公共利益”的界定，至少应当从实体和程序上把握以下几点：一是公共利益是不特定的多数人而非某些特定的人或者少数人的利益。二是公共利益是一种整体性而非极个别的局部性或小集体性的利益。三是公共利益是一种有层次性和发展性的利益。四是公共利益是需要在程序正当性保护下实施的利益，如举行具有广泛代表意义的代表参加的听证会、民意调查等。

　　国家收回建设用地使用权是以管理者的身份行使公权力强制解除建设用地使用权合同，还是国家以民事主体身份适用《合同法》的规定终止建设用地使用权出让合同，目前缺乏统一的定论。。

　　南京房产律师认为，在目前对这一问题尚无定论的情况下，可以依照国家收回建设用地的依据作为划分案件的标准。

　　1.在国有建设用地使用权出让实践中，国家因公共利益需要提前收回建设用地使用权的内容一般在建设用地使用权出让合同中做出约定。2000年国土资源部和国家工商行政管理局联合制定的《国有建设用地使用权出让合同(示范文本)》(GF-2008-2601)第20条明确约定：“根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年限国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。”因社会公共利益需要，国家提前收回土地，表明建设用地使用权出让合同约定的使用期限并未届满，只是因公共利益高于个人利益，国家行使公权力强行干预建设用地使用权出让合同关系，终止出让合同的履行，收回土地使用者享有的建设用地使用权，以满足社会公共利益对土地利用的需要。按照“行政权力民事化”的原则，一旦土地管理者享有的行政权力订立在合同中，该行政权力即成为合同权利，国家提前收回建设用地使用权的依据是合同约定，此种情形下将国家提前收回建设用地使用权的行为界定为民事行为，应当认定为民事案件。

　　2.如果国家提前收回建设用地使用权是为满足社会公共利益的需要，利用公权力终止建设用地使用权合同，是国家以土地管理者的身份实施的行政行为，故此种收回行为具有强制性和行政执行性，而不是终止合同产生的法律后果。因国家提前收回建设用地使用权发生的争议，涉及国家收回建设用地使用权行为的合法性审查问题，应属于行政诉讼的范围。

　　3.审判实务中对于国家以社会公共利益需要为事由收回建设用地使用权的，对公共利益的判定，一般秉持从严掌握的审判思路，根据国家提前收回建设用地使用权的实际情况，特别是国家收回建设用地使用权后的用途等因素综合考虑。比如，国家将建设用地使用权收回后用于建设公租房的，则可认为国家收回建设用地使用权符合社会公共利益的需要。