如何理解“一户一宅”规定？超过一处以上的宅基地和房屋就必须交

　　问：我父母前几年相继去世后，他们的房屋和宅基地就由我继承。这样我们家就拥有两处宅基地和房屋。去年村委要进行宅基地调整，要求我交出一处宅基地和房屋。房屋可作价补偿，但宅基地则要无偿收回，因为国家有规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。请问，国家是有这样的规定吗?

　　答：你村村委的做法是对国家规定的理解错误。

　　《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据这一规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，应当是指农村宅基地的初始分配，一户只能享有一次宅基地的分配权，获得分配以后，该户今后就不能再次向集体经济组织申请获得第二处宅基地，即使今后因出卖、出租后丧失宅基地的，该户也不再有二次分配的机会。

　　但是，对于《土地管理法》第62条的规定，许多地方政府对其进行了狭隘化和绝对化的理解，认为无论何种原因，农村村民在绝对数量上都不能有超出一处以上的宅基地，超出一处以上的宅基地，就必须无条件交回村集体经济组织。一些省市的地方性规章也是如此规定的。比如《山东省实施办法》第46条规定：“农村村民1户有两处以上宅基地的，可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回，统一安排使用，有地面附着物的，应当给予适当补偿，补偿标准由村民会议确定;也可以实行有偿使用，但房屋损坏不能利用的，必须退出多余的宅基地。对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销登记手续。”《河北省农村宅基地管理办法》第14条规定：“农村村民因继承等原因形成一户拥有二处以上宅基地的，多余的住宅应当转让。受让住宅的村民必须符合申请宅基地的条件，并依照本办法的规定办理宅基地审批手续。农村村民一户拥有二处以上宅基地并且满二年未转让其多余的住宅的，村民委员会可以向乡(镇)土地管理机构提出收回集体土地使用权的申请，经县(市)土地行政主管部门审查、县(市)人民政府批准后收回，统一安排使用。”《河南省农村宅基地用地管理办法》第12条规定：“农村居民建住宅，应一户一处按规定的标准用地。超过规定标准的，超过部分由村民委员会收回，报乡(镇)人民政府批准，另行安排使用。1982年7月23日《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施前已占用的宅基地，每户面积超过规定标准一倍以内而又不便调整的，经当地县级人民政府批准，按实际面积确定使用权。”《荷泽市农村宅基地管理办法》第21条规定：“有下列情形之一的，报经市或县人民政府批准，可以注销其土地使用证或用地批准文件，由村民委员会或农村集体经济组织收回宅基地使用权：㈢因继承房屋等原因造成农村村民一户一处之外的宅基地;”也有很多省市出台的宅基地管理办法并无此类规定，如北京、上海、天津、陕西、浙江等。国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发【2004】234号)从盘活存量建设用地的角度，对“一户多宅”和空置住宅，要求“各地制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”，其基本精神还是通过补偿等激励措施，鼓励农民自愿交回宅基地和房屋。但到目前为止，一些地方仍然坚持对“一户一宅”作绝对化理解，甚至采用强制和暴力手段强行拆除农民多余的房屋。

　　将“一户一宅”作绝对化理解，认为无论何种原因农民都不能拥有两处以上的宅基地，多余的宅基地和地上房屋要么被无条件收回，要么强迫其转让，出台这样的规定并强制加以实施，是对农民合法权益最粗暴、最公然的践踏。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《民法通则》第75条规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”第76条规定：“公民依法享有财产继承权。”《继承法》第3条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”，该条第2项将“公民房屋”列入遗产范围，允许继承人依法继承。在我国农村，很多的“一户多宅”情况都是因为继承房产而形成的，如果绝对禁止“一户多宅”，是不是意味着《继承法》在中国农村不发生效力?或者农村的房产不允许继承?我们知道，中国人都有为子孙积业留产的传统，而房屋等不动产，无论对城市居民还是农村村民，都是价值最高，也最为他们珍视的财产。为什么如此重要的财产继承权唯独中国的农民不配拥有?《宪法》加以保护的“公民私有财产权和继承权”难道不包括中国的农民的房产吗?如果《土地管理法》第62条“一户一宅”的规定真的可以如此解读，那么这样的规定就可以认定为违宪而无效。有人还认为，农民对宅基地只有使用权而无所有权，我国实行的是土地所有权和使用权分离的制度，故使用权人去世后，土地使用权应由集体经济组织收回，该权利不能继承。但是地上房屋呢?也不能被继承吗?法律还有“地随房走”的规定，继承房屋后，房屋占用范围的土地使用权当然随之继承。这一原则在同样采用所有权和使用权分离的城市为什么就可以适用?在城市，许多高官显贵拥有的住宅何止两处，他们子女的继承权何时受到过影响?有人还会说，那是因为城市没有“一户一宅”的强制性规定。事实上，城市住房制度改革时，对于福利性质的公房出售政策，每一个家庭也只能享受一次，这一点与农村“一户一宅”政策在本质上是相同的，即国家只是在初始分配时，对福利性质的土地及房屋的分配数量加以控制，对于分配以后流转(包括继承、买卖等)并无限制，而且也允许城市居民二次置业。所以在城市，一个家庭，甚至一个人有两套以上的房产不并稀奇。我国城市住房更紧张，也正因为如此，城市住房价格在最近二十多年持续暴涨。但什么时候听说要将城市居民多余的住房收回?中国的农民难道真是二等公民?

　　除了继承以外，在农村，赠与和买卖也是造成一户多宅的原因。虽然国家的政策性规定禁止城市居民购买农村房屋和宅基地，但并不禁止农民之间的房产交易。所以通过买卖、赠与等方式，农民也可以合法拥有一处以上的宅基地。如果绝对地禁止农民“一户多宅”，是不是意味着也同时禁止农村的房产交易和赠与?如今，有些地方已经出台了这样的规定。如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第4条规定：村民住宅用地使用权不得流转。《烟台市集体建设用地使用权流转管理试行办法》第7条也有相同规定。但这样的禁令有何法律依据?中国几千年的历史，哪个朝代曾经有过如此禁令?这种禁止性“土政策”给出的另一个理由是，“为了节约用地，防止农民多余的房产和宅基地闲置和浪费”。似乎只有将这些所谓空置的房产、土地掌握在公权力手中才能充分发挥其效用。但几十年计划经济早已表明，公权力在资源配置和使用方面是多么的低效、浪费，并且存在严重的腐败。农村土地承包制不就是最好的证明吗?仅仅在土地资源配置方面给予农民有限的经营自主权，就发挥出农民多大的生产积极性?事实证明，最珍惜土地、最能充分发挥土地效用的是农民。假如农民有了多余的房屋和宅基地，他为什么一定要让它闲置?为什么不会像城市居民一样对外出租赚取租金?其实，如果放开农村的二级土地市场，允许农民自由处置自己的房屋和宅基地，更有可能减少因新增宅基地而占用耕地，农民完全可以根据自己当前的经济实力决定是通过租赁还是购买获得住房。正是因为对“一户多宅”和正常交易的不适当限制，才使得农民获取宅基地的途径过于单一，只能通过初始分配占用新的土地，这也是造成农用地减少的重要原因。

　　禁止农民“一户多宅”，也意味着限制了农民的消费和投资方式。农民富裕了以后，为什么只能购买吃穿用品和家用电器，却不能购置新房?购置了新房，就必须把旧房交出?可是，在任何时代，任何国家，公民在有了一定的积蓄以后往往首选的投资目标就是房产，这既可以改善自己的居住条件，也可以起到资产保值的效果。国家为了防止贫富差距过大，防止房产的空置浪费，完全可以通过税收等经济杠杆加以调节，为什么要对完全属于公民自由的投资和消费行为本身加以限制?

　　综上，认为农村村民不能一户多宅，拥有一处以上的宅基地和房屋就必须交回，是对“一户一宅”规定的错误理解或故意曲解。一些地方政府禁止一户多宅，甚至强制性地收回农民多余宅基地和房屋的规定是典型的“恶法”，这样的规定由于和我国宪法及其他民事法律规范相抵触，因此是违法的、无效的。对这种违法性规定，农民当然可以依据宪法和法律加以抵制。