房屋登记的信赖保护

　　信赖保护原则贯穿于当代国家行政权力运行及对其实施监督的各个环节之中，并起着不可替代的指导、引领作用。对于各种决定公民权利义务的行政行为，都需要从制度上对行政相对人给予全面有效的保护，同时限制和制约行政机关行政权力的行使，以防由于行政权力的滥用而产生的侵权行为。

　　对于房屋权利登记这种决定房屋权利人的财产权归属的行政确认行为，更需要信赖保护原则对其加以限制，防止房屋登记机构的错误登记或者任意撤销登记行为而造成的行政相对人的财产损失。实践中，信赖保护原则的制约和保护作用贯穿于房屋权属登记的各个环节。在立法环节，信赖保护原则要求国家和政府，尤其是房屋权利登记主管部门不得随意制定、颁布有溯及力的法律、法规和规章，或者在制定这些法律、法规、规章之后对由此遭受损失的公民利益加以合理的补偿;在执法环节，房屋权利登记机关对其因执行法律而形成各种行为、事实、状态、结果等，一经相对人知晓并形成合理信赖就不得随意反复;在监督环节，赋予权利人参与登记管理活动、监督和影响产权登记过程的权利，如异议权、建议权、评议权、检举权等，这既成为激励公民监督房屋登记机关执法活动的动力，又成为限制恣意行政的有效外部压力;在司法与救济环节，房屋权利人有理由就其正当信赖利益的损失寻求司法权力的支持，从而获得公平赔偿、补偿等有效救济;就公民对法律法规的遵守而言，公民可以基于其对登记机构的信任而有预见性地决定对自身事务的处置，而不必担心其正当利益由于登记机构的反复无常而受害，如此法律及房屋权利登记主管机构做出的登记具体行政行为被公民受与遵守。

　　此外，行政机关在执法过程中往往会因为工作失误等原因做出侵害行政相对人的信赖利益的具体行政行为，造成相对人财产利益的损失，就需要依据信赖保护原则给予相对人相应的权利保障。具体来讲，在房屋权利登记中，房屋登记行政主管部门应当依法对房屋所有权、公房承租权、抵押等物权进行登记，这是房屋物权公示的法定方式，不进行登记就不能对抗善意第三人或者就不能生效。国家实行房屋权利登记制度，目的在于保障房屋权利人的合法权益，维护房屋市场秩序。但是，由于房屋登记机构的违法行政造成登记财产的权利缺失，根据《房屋登记司法解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”权利人就有权依据该司法解释的规定寻求司法救济。因此，有必要在本节引入信赖保护原则，解决房屋权利违法登记中的归责问题。

　　信赖保护原则的基本内容

　　信赖保护原则是指行政机关在做出对违法受益行政行为的撤销决定时，应充分考虑行政相对人因信赖该行政行为的合法性而产生的信赖利益，在公共利益和信赖利益之间做权衡，若行政相对人的信赖值得保护，信赖利益大于因撤销而获得的公共利益，则不应撤销违法的授益行政行为;如果法律规定仍可撤销，需以行政机关的撤销补偿为前提。例如，公民依法在房屋登记机构对其享有权利的房屋权利进行了登记，相信登记机关的行政确认行为是履行其职责的合法行为，后因登记机构发现因为自己的原因导致权属登记有误，必须更正、注销或撤销时，不能无条件随意否定该登记行为的法律效力，因为房产权利人或利害关系人已经对登记机构的行政确认行为产生信赖，且其信赖产生的财产权益应当受到保护，除非给予适当补偿，否则不得因此而否定该房屋权利登记行为。《房屋登记司法解释》第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”信赖保护原则的具体内容在房屋权利登记中主要体现在以下几方面：

　　(一)限制具体行政行为的废止

　　行政行为的废止是针对合法行政行为而言的，它是指因客观情况的变化原行政行为不再适应新的情况，有权机关决定终止该行为之后的效力。基于信赖保护原则，行政行为的废止也应受到限制。在房屋登记中，如果登记机关对其已经实施的登记行为出于某种原因，予以废止，所有由原登记产生的一切法律效果一律无效，那么公民的财产权何以保障?因此必须要对登

　　记机构的废止权加以有效限制。在行政法的基本理论中，对合法的不利行政行为，一般情况下，行政机关可以依法裁量是否废止。但基于信赖保护原则，在下列情况下则不得废止：1.如果行政机关在废止该行政行为后又有义务做出内容相同的行政行为的;2.行政机关曾对第三人承诺或者第三人有理由相信不废止该行政行为的;3.按法律、法律原则、行政先例或行政行为的特征等要求，不得废止的。

　　(二)限制具体行政行为的撤销

　　“信赖保护原则固然在许多公法领域都有适用的余地，但于行政处分的撤销最具直接关系”。①根据依法行政原则，如果行政机关做出了违反行政法规的具体行政行为，有权机关应当依其职权并经正当程序予以撤销。但是，根据信赖保护原则，怎样衡量对违法的行政处分撤销与否，应衡量行政合法性的公共利益与人民信赖该行政处分的信赖利益，而非只维护合法性。正确的做法是在依法行政原则与法律安定性原则之间做出一定的权衡，通常权衡的结果是对撤销违法的行政行为予以一定的时间限制，也就是超过法定的时间就不能撤销。

　　(三)限制行政行为的变更

　　行政行为的变更，指行政主体做出行政行为之后，针对同一事实直接做出与原行政行为具有不同内容的另一行政行为。因为行政行为具有确定力，也称不可变更力，所以，为了稳定行政管理秩序，行政行为不可随意变更。这样，社会成员因信赖保护行政行为的合法有效而应获得的正当权益就得到了维护。相反，如果行政主体用授益性行政行为取代负担性行政行为、以负担较轻的行政行为取代较重的行政行为，以授益较多的取代授益较少的行政行为，只要是合法的，在法定范围按照法定程序，纠正原来不适当行政行为的，是应该允许的。

　　(四)对信赖保护利益的损失规定救济途径

　　当行政行为侵害了相对方的信赖保护利益时，行政相对人可以提起行政救济和司法救济的请求，而且应遵循行政救济前置的原则;只有行政相对人在不服行政救济方式时，才能向法院提起行政诉讼，请求司法救济。具体保护方式有两种，一是财产补偿;二是确认存续。财产补偿，是在相对人无过错且有信赖利益损失前提下的财产方式的救济，《房屋登记司法解释》第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”体现了通过赔偿进行财产补救的制度。确认存续，是确认原具体行政行为产生的法律状态，通过对违法或适当的行政行为的撤销、变更，保护相对方的信赖利益。《房屋登记司法解释》第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”体现了确认存续的制度。

　　二、房屋权属登记中确立行政信赖保护原则的理论依据

　　房屋权属登记的信赖保护原则是指房屋权利人基于登记行为的效力性，对特定房产的权属登记行为产生合理信赖利益，这种信赖利益应得到保护。也就是说，当权利人因对房屋登记机关的登记行为产生信赖利益时，登记机关不得任意撤销或者更改该登记行为，如果出于公共利益的需要必须撤销或更改，对登记权利人的合理损失也要给予补偿。信赖保护原则起源于早期的“不准翻供”原则，二战以后在世界许多国家行政法治实践中得到广泛认可和运用。信赖保护原则的理论依据，有的认为是来源于诚实信用原则，有的认为来源于社会国家原则或者宪法规定的基本权利，有的认为是基于法律安定性的需要。信赖保护原则的理论依据指的是该原则正当性在理论上的解说，它应当从社会需要和法律价值中去寻找，而不是从另一个更“基本”的原则去演绎或者从一个外在的原则去牵强附会地类推。据此我们认为，信赖保护原则是法律安定性原则与依法行政原则、公共利益与个人利益权衡的结果。“法治国家之要求，不仅在于行政之合法性，同时亦包括个人正当权益之保护与法律的安定性等问题。”①它反映了在整体上良好的法律秩序下对公民利益保护程度的提高。因为设置该原则的目的是维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益。保护人民权利，首先重视法律秩序之安定。然而，在房屋权属登记过程中，却处处隐藏着不安定因素：登记过程是登记机关将行政法律规范与具体登记的房产自然情况相结合，并予以登记的过程，而行政法律规范、房产自然情况和登记行为都具有可变性。又因登记机关作为国家行政机关，其行为具有确定力、拘束力和执行力，登记的确认行为一旦做出，法律要求相对人对此予以信任和依赖。基于这种信赖因素的存在，法律也理应充分认可并保护房产权利人基于其信赖所生之利益，禁止登记机

　　构以任何借口任意变更既有行政行为甚至反复无常，哪怕是“有错必纠”也应予以必要的限制。

　　德国科隆大学何意志教授这样论述：“撤销违法行政行为必须区分负担性和授益性行政行为，对于违法的负担性行政行为，在其相对人已经不可诉请撤回之后，行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销，这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护。”何教授还进一步强调：“在这种情况下‘信赖保护’原则高于‘法律优先原则”，。基于这一考虑，房屋登记机构自我纠正错误，主要限于以课以义务为内容的违法行政行为方面，在此领域，即使相对人已逾行政复议或者行政诉讼期限，行政机关仍可随时撤销这类违法行政行为;但在授益性行政行为方面，信赖保护原则取代法律优先原则而居于主导地位，因此对于违法的授益性行政行为，尤其违法原因可归责于房屋登记机构的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人权利或者利益，登记机关原则上不得自行撤销。如确实由于重大公共利益需要而收回该项权利或者利益时，也必须给予登记权利人充分补偿，以免让权利人承担国家机关自身违法的责任。

　　为了使房产权利人在登记过程中，以及登记确认权利后，不因信赖上述因素的安定性而遭受损害，有必要对其正当权益设置一道保护屏障，所以，就有了房屋权属登记的信赖保护原则的适用。尽管形式上房产权属登记的信赖保护原则的适用可能会使依法行政原则受到一定程度的影响，但当登记权利人的正当权益和社会法律秩序的安定性能够得到恰当的维护时，实质上就更完整地体现了依法行政原则。

　　三、信赖保护原则在房屋权利登记中的适用

　　房屋权利登记部门是行使国家行政权的国家机关，其行政行为在权利审查登记和确定方面对房屋的权利所有人发挥着决定性的作用。对于绝大多数公民来讲，房屋的所有占个人财产份额的大部，对公民房屋权属的确定和保护成为保障公民财产权利的核心。那么，公民基于对登记行政机关的信赖对其登记的房产行使权利，一旦这种信赖得不到保障，公民的财产权利就将受到巨大威胁。因此，我们应切实具体地将信赖保护原则适用到房屋权属登记中。

　　(一)适用条件

　　信赖保护原则的适用条件包括三部分：

　　1.信赖基础。具体来说就是房屋登记机构的登记行为。如登记机关的行政处分、行政确认等行政行为，但因重大明显之瑕疵而无效的行为，无法成为信赖基础。

　　2.信赖原因。指房产权利登记人因信赖而展开具体的行为，应注意的是，信赖基础与信赖表现之间需有因果关系。其主要表现为：权属登记这种行政行为赋予登记权利人的是某种物质的财产性利益，而权利人已对该财产性利益进行了处分，如对作为物质利益载体的特定物、不可分物等进行了处分。只有信赖行为，才可对被许可人的利益予以信赖保护。

　　3.信赖值得保护。在具备前两者的基础上，还必须对信赖利益与撤销原行政行为所欲维护的公益进行衡量。只有信赖利益显然大于撤销原行政行为所欲维护的公益时，该信赖利益才值得保护。值得保护的信赖须是“正当”的信赖。所谓正当，是指登记权利人对登记机关的登记行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础的成立为善意并无过失。如果信赖基础的成立是由于登记权利人的事由所致，信赖即非正当，而不值得保护。一般认为下列事由为信赖不值得保护：①信赖基础基于登记人恶意欺诈、胁迫或其他不正当方法而获得，登记人对房产权属方面的重要事项迸荇不正确或不完全的说明，登记人本应明知或因重大过失而不知信赖基础违法;④其他事由，如信赖基础明显错误等。

　　(二)适用范围

　　信赖保护原则应贯穿于登记机构行使行政权的全过程。包括房屋权利形成和变动的事实认定、行政法律规范适用和登记行为的变更三方面。这里我们主要谈谈房屋登记行为的撤销与废止，以及房屋登记行为变更中的信赖保护问题。我们这里所说的房屋权利登记行为是能够对房屋登记权利人产生设定或确认房屋权利或法律上重要利益等法律效果的行政行为。这种权利登记行为一经做出，登记权利人基于对登记机构行政行为的信赖而安排其生活或处置其财产，形成新的生活状态。房屋登记机构若因故撤销或废止该行政行为，定会给房屋权利人造成一定的损失。此时，为保护房屋登记权利人的信赖利益，就应对权利人给予合理补偿。关于登记行为变更中的信赖保护，登记行为的变更是指登记机关对申请登记的房产予以登记之后，针对同一法律事实直接做出与原登记行为具有不同内容的另一行政行为。登记机构变更登记行为，必将损害法律秩序的安定性和登记权利人的既得财产利益。为限制登记机构随意变更，我们可以附设一定条件，允许登记机构变更行政行为，但不能因此使登记相对人处于更为不利的境地，即不能以负担性行政行为取代授益性行政行为、以负担较重的行政行为取代负担较轻的行政行为、以授益较少的行政行为取代授益较多的行政行为。这样，房屋权利登记人因信赖行政行为而应获得的正当权益就得到了维护。

　　(三)保护方式

　　当房屋权利登记行为符合信赖保护原则的要件后，登记机构要变更、注销或者撤销原来登记权利人信赖的法律状态时，应如何保护权利登记人的信赖，一般认为有两种方式：第一，存续保护。即不论现有登记的法律状态是否合法，一律稳定此法律状态，亦即维持原来的信赖基础。第二，财产保护。是指破坏原来的信赖基础，登记机关做出撤销或变更行为，但予以适当的财产补偿。判断采用何种保护方式，首要考虑的是原来法律状态是否对登记权利人有利：若对登记权利人有利，原则上应采取存续保护方式;若对登记权利人不利，则改变原本法律状态，原则上应采用财产保护方式。其次，须考虑私益与公益衡量的问题：在原本法律状态对登记权利人有利时，本来应采取存续保护方式，但在公益大于登记权利人的信赖利益时，后者不得不退让，为弥补登记权利人的利益损失，此时应采取财产保护方式。公益是判断信赖保护原则效果的标准。

　　综上所述，信赖保护原则在房屋权利登记的行政程序中，发挥着举足轻重的限制权力和保障权利的作用，是登记机关必须依据的基本行政原则，是对房产登记权利人的安全保证。