物权法对房屋登记行为的定性定位

　　一、物权公示的本意

　　物权具有绝对排他的效力，其得丧变更须有足由外部可以辨认的表征，始可透明其法律关系，减少交易成本，避免第三人遭受损害，保护交易安全。此种可由外部辨认的表征，即为物权变动的公示方法。不动产物权变动系以登记为其公示方法，即一方面以登记作为依法律行为而生物权变动的生效要件，他方面以登记作为依法律规定取得物权的处分要件。不动产物权变动即以登记为公示方法，则信赖此项表征者，纵令其表征与实质的权利不符，对于信赖之人，亦应予以保护。①我国《物权法》第一条规定了该法的立法目的，为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权。为实现该立法宗旨，就必须使成千上万的不特定的义务人清楚知道谁是权利人，不侵犯妨碍权利人行使权利。当事人设立转让物权会涉及第三人的利益，因此物权设立转让必须透明，以利于保护第三人利益，维护交易安全和秩序。这就要求必须建立物权公示制度，将物权设立、变更、转让、消灭的事实通过一定的公示方法向社会公开，从而使人们知道物权的归属和变动情况。在物权公示方法中最重要的是不动产登记制度。不动产登记制度是物权制度的基础，所有权制度、用益物权制度和担保物权制度，都与不动产登记制度息息相关。进言之，没有健全的不动产登记制度，就没有完善的物权法律制度。

　　二、我国物权登记机构的重合性

　　新中国建国伊始，废除国民党的六法全书，建立人民当家作主的社会主义国家。随着土改运动开展，向农民发放土地证和房产证，城市也逐步实行了房屋登记制度。长期以来，不动产登记制度工作的实践将登记更多的作为行政机关一项行政管理手段而非物权的公示方法，形成了登记机构与行政机关设置与职能上的合一现象。现行实践不动产登记做法依据法律规定，涉及多个行政机关，房屋由建设部门登记、土地由国土资源部门登记、林木林地森林由林业部门登记、草原由草原管理部门登记、海域使用权由海洋部门登记、矿产资源由地质矿产部门登记等，分散登记有可能造成重复抵押、登记等问题，故物权法规定不动产实行统一登记制度。《物权法》规定，不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定，发挥不动产登记的物权公示作用。

　　根据物权法设定建立不动产统一登记制度，有待于行政管理体制改革进一步明确。在不动产统一登记制度尚未建立，统一登记的范围、登记机构和登记办法尚未到位的情况下，目前仍然为各个行政机关的法定职责，并经行政机关登记以后产生信赖利益。甚至在不动产登记造成当事人合法权益损害的情况下，因登记机关登记错误造成他人合法权益损害的，应当承担国家赔偿责任。

　　那么，我国不动产登记属于何种性质，应当如何定位，成为《物权法》与现实登记如何无缝隙衔接的关键，也是审理不动产登记案件亟须正视的焦点，亦是起草房屋登记行政案件司法解释的第一问题。有一种观点认为，物权登记行为是一种行政确权，物权法最大的物就是土地，土地管理部门依法对土地进行登记，房屋登记机构对房屋进行登记，林业机构对林业进行登记等，物权登记均是由行政机关依法审查并予以登记，该登记行为性质更多体现行政确权的特点。另一种观点认为，物权登记行为是一种物权公示行为，尽管我国目前形成了登记机构与行政机关在设置与职能上合一的现象，但《物权法》规定的实质内涵仍然是物权公示，淡化行政色彩。建设部将《房屋登记管理办法》修改为《房屋登记办法》，取消“管理”两字既与物权法物权公示接轨，又有淡化行政管理之意，也与其他国家物权法关于物权登记公示作用相一致。

　　根据《物权法》第二章物权的设立、变更、转让和消灭对不动产登记制度的规定，我们倾向于第二种观点，即物权登记行为是一种物权公示行为。物权登记既不是赋予权利或者免除义务，也不是设定权利或者剥夺权利，它不属于行政许可的范畴，对于物权登记行为不能以行政许可法的规范予以要求，且行政许可法立法本意也是将物权登记行为排除在外。物权的消灭，诸如注销登记、撤销登记等行为也不属于行政处罚的范畴，不能以行政处罚法的规范予以要求。物权登记行为定性定位于物权公示行为，由行政机关依法予以审查并登记，产生物权公信，由此产生信赖利益保护，行政机关承担信赖利益保护的法定职责，由此给利害关系人合法权益带来损害的，行政机关对自己的过错承担行政赔偿责任。

　　三、我国物权登记发展的阶段性特征

　　我国《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。登记机构不得要求：对不动产进行评估;以年检等名义进行重复登记;超出登记职责范围的其他行为。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。根据物权法的规定，我国物权登记发展具有阶段性特征。

　　第一阶段，在目前统一的物权登记制度尚未建立的情况下，物权登记全部由公权力职能部门行使，且公权力职能部门职权法定，法无明确授权不可为。如房屋登记由房屋登记机构负责，土地登记由土地管理部门负责，房屋土地部门进行物权登记，当属行政管理权，物权登记当属具体行政行为。

　　第二阶段，根据《物权法》规定，将来国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。统一登记制度建立起来，物权登记将属于公示行为。

　　统一登记制度的建立依赖于行政管理体制的改革，目前未完成之时，物《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》理解与适用权登记行使法定职责的公权力，毫无疑问具有行政行为的性质;由此承担的责任具有行政责任的性质。

　　四、域外物权登记制度的性质

　　国际上，不同国家或者地区由于立法模式、登记模式、习惯传统等的不同，登记性质定位亦不同。主要有三种模式：

　　澳大利亚是托伦斯登记模式的典型国家，与瑞士、英国、美国各州以及其他地区登记模式相同或近似。澳大利亚以昆士兰州为代表，其物权登记最早是通过授予契约和转让契约体现权利取得和转让。1861年昆士兰州《房地产法案》首次引进托伦斯登记制度，规定土地权利的取得取决于登记，采取登记生效主义;昆士兰州1994年《土地产权法》进一步明确物权登记制度、登记人员权利以及登记人员登记册等事项，规定土地登记系统具有普遍的公信力，以州为登记区设有多个办事机构，申请人登记后选择是否领取权利证书，土地登记簿不对建筑物权利单独设置登记但对物业管理内容登记造册。其物权登记定位：设置隶属于政府部门的行政机构作为不动产登记机关，登记官根据土地产权法的规定进行登记的行政行为。

　　日本《不动产登记法》规定，登记簿分为土地登记簿及建筑物登记簿两种。不动产登记采用意思主义，即物权的设立及转移因当事人意思表示而发生效力，不动产物权的取得、丧失及变更，除非依登记法规定进行登记，不得以对抗第三人。日本设置专门的不动产登记机构负责登记，登记事务，以管辖不动产所在地的法务局、地方法务局或其支局、派出所为登记所，予以掌管。设置登记官独立行使职权职责，行使书面审查权或实际审查权。其物权登记定位：成立专门独立的政府机构负责不动产登记事务，登记行为属于行政行为。我国台湾地区的“地政局”亦属该类型。

　　德国实行物权登记生效主义模式。德国《民法典》规定，土地的必要组成部分为固定于土地的物，特别是建筑物以及与土地尚未分离的物。为转让一项地产的所有权，为在地产上设定一项物权或者在该物权上设定其他权利，如法律没有另行规定时，必须有权利人和因该权利变更而涉及的其他人的合意，以及权利变更在不动产登记簿上的登记。即物权变动除当事人合意外，还必须履行登记公示方法，方发生物权效力，属于典型的物权登记生效主义模式。德国专设土地登记局行使所在地土地登记事务的管辖权，其职责是按照规定审查批准土地登记事宜，填写登记册，办理与登记有关的各部门间的第三章物权法对房屋登记行为的定性定位公务，自主行政，不受政府和法院干预。土地登记局是地方法院的组成部分，但作为法院的土地登记局并不是普通法院，对刑事和民事案件无管辖权。土地登记局行为的结果和法院初审判决效力等同，对土地局登记行为可以上诉。土地登记官员属于法官而不属于行政人员，土地登记官员违法行使职权造成损害的，由国家承担赔偿责任。其物权登记定位：在法院内部设置登记部门直接负责不动产登记，其性质属于司法行为。