自留地流转纠纷是否属于人民法院主管范围？

        自留地也称宅旁园地、副业地，是农业合作化进程中出现的一种特殊的地权形式。它是指“社会主义国家允许集体农庄庄园”成员以及在个别情况下允许非集体农庄庄园成员“私人种植蔬菜、土豆、果树以及饲养家畜”的土地。中国农村自留地借鉴了前苏联的经验，它是集体在保有土地所有权的前提下，由集体给农户专门留出来供各家各户自己随意耕种的土地，它是当时个体家庭唯一一块有权决定耕种什么，如何耕种，收成完全归自己所有的领地。自留地土地所有权与使用权相分离，“自留”是相对“集体合作”而言的。自留地作为集体经济的必要补充，在我国农业集体化时期起到了重要的作用。
        南京房产律师认为，自留地制度的建立、取消、恢复均由国家政策决定，属于政策范畴调整，农村集体经济组织成员之间因自留地流转发生的纠纷，不属于人民法院受案范围。自留地经营权的具体内容由国家政策进行调整，未纳入国家法律调整范围之内，故自留地流转纠纷不属人民法院主管范围。
        （一）自留地制度属国家政策调整范围
        我国农村自留地的政策经历了一个过程，1955年11月9日《农业生产合作社示范章程草案》第17条允许社员有自留地，而自1958年8月中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决定》规定始，自留地制度被取消；1959年5月、6月期间，中共中央发出《关于农业的五条紧急指示》等文件，恢复自留地制度；1960年3月，中央批转贵州省委《关于目前农村公共食堂情况的报告》，自留地制度被再次取消；19 61年3月《农村人民公社工作条例（草案）》规定了农民自留地的长期经营权；“文化大革命”期间，自留地制度再度受到冲击；至十一届三中全会以后，农村自留地制度才被全面恢复。考察自留地制度的发展历史可知，自留地制度的建立、取消、恢复均由国家政策进行规定，均属于国家政策调整范围。
        （二）自留地经营权的具体内容未纳入国家法律调整范围
        一般来说，因流转自留地而产生的纠纷具有民事财产关系的表象，基于私法领域“法无明文禁止皆自由”的法理以及《民法通则》第6条“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”的规定，似可对合同效力进行司法判断。但是，现行法律对农村自留地的规定较为原则，相关法律依据仅有《宪法》第8条第1款和《土地管理法》第8条第2款。前者规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”后者规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”现行法律、行政法规、地方性法规及司法解释等均未对农村集体经济组织成员经营自留地的方式和自留地经营权的具体内容作出规定，因自留地经营权的具体内容未被法律化，对“在法律规定的范围内经营自留地”中的“经营”方式是否包括“转让自留地使用权”的方式，难以进行法律判断，故人民法院不宜对此类纠纷进行法律评价。
        根据1961年6月15日《农村人民公社工作条例（修正草案）》第38条“允许和鼓励社员（农户）利用剩余时间和假日，发展家庭副业，增加社会产品，补助社员收入，活跃农村市场”的规定和自留地制度几次被取消又几次被恢复的政策背景可知，自留地政策的目的在于发展家庭副业，增加社会产品，补助社员收入。往往当事人流转自留地并用于非农建设，显不符自留地制度的政策目的。如认定自留地经营权流转合同无效，往往直接与有关行政行为相冲突，又无异于从司法立场鼓励不诚信行为；如认定合同有效，又无异于鼓励自留地使用权出让并占用自留地建房的行为，与《土地管理法》严格控制耕地用于非农建设的规定和自留地本来的政策目的不符。司法裁判处于两难境地，很难保证“两个效果”的统一。
        综上，自留地制度主要属于国家政策调整范围，自留地经营权的具体内容未纳入国家法律调整范围，人民法院不宜对其进行法律评价。此类纠纷宜由相关行政机关依据国家政策进行调处，而不宜纳入人民法院主管范围。