开发区管理委员会签订的国有土地使用权出让合同的效力应如何认定

　　近十几年来，国务院陆续出台了关于加强严格土地管理的若干规定和通知，开始整顿国有土地管理秩序的混乱局面，要求加强土地审批管理和对房地产土地供应的调控，杜绝违规非法用地，土地供应必须严格集中统一管理，同一城市范围内的各类房地产开发用地必须纳入当地政府的统一供应渠道，严禁下放土地审批权。然而，对于开发区管理委员会已经作出批准的国有土地使用权出让的，其效力如何认定，却是实践中存在的一个难点。

　　南京房产律师认为，开发区管理委员会出让土地的行为，不能简单地划归无权代理，而更类似于表见代理。从代理人的角度分析，表见代理虽然仍表现为无权代理的特征，但从归属效果看，代理人签订的合同仍然对被代理人确定地发生效力。因此，表见代理的法律后果对相对人而言是有效的，产生有权代理的效果。何况，开发区管理委员会所依据的地方政府的有关政策文件的制定出台是有其相应的社会条件为背景的，对其合法性和有效性也应从历史的角度着眼看待。

　　南京房产律师认为，对于开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同的效力认定问题，应当分阶段区别情况作出分别处理：

　　(一)开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效

　　对于不具备法定主体资格的开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。根据《城市房地产管理法》第8条、第15条之规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，其他任何部门和单位都没有资格以出让人的身份订立土地使用权出让合同。

　　从《城市房地产管理法》和《土地管理法》看，法律对行使国有土地使用权出让行为的主体资格予以明确规定，即只有市、县人民政府的土地管理部门才具有行使国有土地使用权出让行为的主体资格，享有出让国有土地使用权的民事权利能力和民事行为能力。该民事行为主体的民事能力范围和资格具有法定性和特定性，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。但由于各种原因，我国土地出让一级市场秩序较为混乱，特别是各地政府擅自下放土地审批权力，导致开发区管理委员会出让土地的情况严重。基于此，国务院曾多次部署开展对土地市场进行治理整顿的工作，明确提出要严格加强对土地的集中统一管理和统一供应，禁止违法下放土地征地、供地审批权，禁止违法出让、转让国有土地使用权。

　　(二)《国有土地使用权合同解释》实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效

　　在明确规定将开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同认定为无效的同时，要考虑到开发区管理委员会行使出让土地权利的历史形成原因和我国土地市场存在的实际情况等因素，《国有土地使用权合同解释》对开发区管委会订立的土地使用权出让合同效力未一概按无效处理，而是采取了相应的补救措施，避免大量无效合同的出现，导致土地市场交易关系更大的混乱。根据《城市房地产管理法》的有关规定，市、县人民政府设置的土地管理部门是依法有权经办国有土地使用权出让行为的主体，其实施的土地使用权出让行为，实质是创设一种对土地的用益物权，属于对国有土地所有权的法律处分行为，开发区管委会未经授权出让国有土地应属于无权处分行为，对其订立的土地使用权出让合同可以作为效力待定的合同予以处理，而不是直接认定合同无效。根据《合同法》第51条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认后，该合同有效。据此，开发区管委会在起诉前经市县人民政府土地管理部门追认后，可以认定合同有效。

　　因此，司法实践中应把握以下两个要点：一是可以追认有效的合同只限于《国有土地使用权合同解释》实施前开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同。由于该解释正式实施是2005年8月1日，因此，只有在2005年8月1日前开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同才可适用本条款。二是开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同必须在起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认。①只有同时具备这两个条件，开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同才可以认定有效，如果只具备其中一个条件，该合同依然应当认定为无效。《国有土地使用权合同解释》之所以将追认的对象范围限定在该解释实施之前订立的出让合同，且追认行为必须限定在向人民法院起诉前，是因为随着国家土地市场清理整顿力度的加大，开发区管理委员会出让土地的问题基本消除，诉至法院的国有土地使用权出让合同纠纷是历史遗留的一些问题，限制在起诉前主要是为了使合同所体现的法律关系处于恒定状态，有利于人民法院作出实体审理;同时，也有利于防止追认权的滥用，有效规范以后的土地出让行为。