房屋登记案件的受案范围

　　房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。即将房屋的基本状况、房屋权利现状、权利变动情况以及其他相关事项记载在房屋登记簿上。原《权属登记管理办法》将房屋登记界定为行政确权行为;现行《房屋登记办法》将之界定为不动产物权变动的公示方式，但并没有否定房屋登记行为就不是一种行政行为。根据物权法制定的《房屋登记办法》关于房屋登记的范围规定为，国有土地上的房屋等建筑物、构筑物的登记。根据该办法第一条“为了规范房屋登记行为，维护房地产交易安全，保护权利人的合法权益，依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律、行政法规，制定本办法”和第四章集体土地范围内房屋登记的规定，房屋登记包括国有土地范围内的房屋登记和集体土地范围内的房屋登记。分析房屋登记的概念和范围，可知房屋登记主体是房屋登记机构依法进行的行为，行为内容为记载行为，对象为房屋权利和其他应当记载的事项，登记行为的结果是将登记内容记载于登记簿。房屋登记以登记机构将有关登记事项记载在房屋登记簿作为登记完成的标志，申请人是否领取房屋权属证书或者登记证明，并不影响房屋登记行为的完成。

　　根据《物权法》、《城市房地产管理法》和《行政诉讼法》的规定，参照住房和城乡建设部颁布实施的房屋登记办法，《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》将房屋登记案件的受案范围划分为四个层次。

　　《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”该条规定了房屋登记案件的受案范围。《物权法》及《房屋登记办法》关于房屋登记的规定涉及两类行为，一是房屋登记行为，包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记三类权利登记，以及异议登记、更正登记、预告登记三类辅助登记。二是相关行政行为，包括是否准予查询、复制登记资料以及撤销登记、收缴权属证书等行为。实践中，第二类相关行政行为的可诉性没有问题，疑问在第一类行为，其中主要是《物权法》新设的预告登记和异议登记的可诉性。

　　(一)关于房屋登记行为

　　房屋登记，是房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。其构成有三个要件：一为房屋登记是房屋登记机构依法进行的行为，即行为主体是直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。二为房屋登记是一种记载行为，即行为内容是记载物权设立、转移、变更和消灭等变动情况和其他事项登陆、记载于房屋登记簿上，以备公众查阅的行为。三为房屋登记的对象是房屋权利和其他应当记载的事项，既包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记，也包括异议登记、更正登记、预告登记;既包括房屋登记，也包括与房屋登记相关的查询、复制登记资料以及撤销登记、收缴权属证书等行为;既包括房屋登记作为的行为，也包括房屋登记不作为的行为。

　　(二)关于预告登记

　　《物权法》第二十条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”预告登记是德国中世纪民法所创立的制度，目的为了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》理解与适用保全不动产物权的请求权而将该请求权加以登记的制度。其性质属于预备登记，该登记不具有终局的、确定的效力，针对的是将来会产生的不动产物权。由于该制度能保障不动产物权变动中债权人合法权益，便于法院判决执行，因此被《德国民法典》接受，随后相继为《瑞士民法典》、《日本不动产登记法》等所借鉴。我国《物权法》设定该制度前，我国地方性法规已有先行规定，例如《上海市房地产登记条例》、《天津市房屋权属登记条例》等均有规定。

　　关于预告登记，《房屋登记办法》规定：有下列情形之一的，当事人可以申请预告登记：(一)预购商品房;(二)以预购商品房设定抵押;(三)房屋所有权转让、抵押;(四)法律、法规规定的其他情形。预告登记后，未经预告登记的权利人书面同意，处分该房屋申请登记的，房屋登记机构应当不予办理。预告登记后，债权消灭或者自能够进行相应的房屋登记之日起三个月内，当事人申请房屋登记的，房屋登记机构应当按照预告登记事项办理相应的登记。预售人和预购人订立商品房买卖合同后，预售人未按照约定与预购人申请预告登记，预购人可以单方申请预告登记。申请预购商品房预告登记，应当提交的材料：(一)登记申请书;(二)申请人的身份证明;(三)已登记备案的商品房预售合同;(四)当事人关于预告登记的约定;(五)其他必要材料。预购人单方申请预购商品房预告登记，预售人与预购人在商品房预售合同中对预告登记附有条件和期限的，预购人应当提交相应的证明材料。申请预购商品房抵押权预告登记，应当提交的材料：(一)登记申请书; (二)申请人的身份证明; (三)抵押合同;(四)主债权合同;(五)预购商品房预告登记证明;(六)当事人关于预告登记的约定;(七)其他必要材料。申请房屋所有权转移预告登记，应当提交的材料：(一)登记申请书;(二)申请人的身份证明;(三)房屋所有权转让合同;(四)转让方的房屋所有权证书或房地产权证书;(五)当事人关于预告登记的约定;(六)其他必要材料。申请房屋抵押权预告登记的，应当提交的材料：(一)登记申请书;(二)申请人的身份证明;(三)抵押合同;(四)主债权合同;(五)房屋所有权证书或房地产权证书，或者房屋所有权转移登记的预告证明;(六)当事人关于预告登记的约定;

　　(七)其他必要材料。

　　多数人认为预告登记是行政行为，应为可诉。少数人认为不可诉，理由是预告登记并未创设或者改变物权，只是中间性的登记，体现服务职能。我们倾向于第一种意见即可诉。主要理由是：第一，预告登记是行政确认，属于行政行为之一。预告登记确认了申请人的请求权和对抗效力，所谓请求权是将来实现房屋权利变动的请求权。所谓对抗效力是指对后来发生的与该项请求权内容相同的不动产物权的处分行为，具有对抗的效力。第二，虽然预

　　告登记是中间性登记，但其转化为本登记在法律上是可期待的，损害第三人利益的情形也是可能出现的。按照《行政诉讼法》第二条规定，预告登记应当纳入行政诉讼受案范围。

　　(三)关于异议登记可诉性问题

　　《物权法》第十六条强调：“不动产登记簿是物权归属和内容的依据”，第一百零六条规定了不动产善意取得制度，确立了登记的公示公信力和善意推定效力，保护交易安全，节约交易成本。但该过程有可能使真正权利人的利益得不到保护，为此《物权法》第十九条规定了更正登记和异议登记，即权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。异议登记阻断登记公信力，避免登记簿记载的权利人滥用登记的公信力，损害真正权利人利益。

　　异议登记的特点：异议登记不是对物权状态本身所进行的登记，异议登记的目的在于打破登记的公信力，避免存在产权争议的不动产为第三人善意取得，从而为其通过民事诉讼进行权利确认或者为直接办理更正登记收取证据，提供一种临时保障。①异议登记达到阻断不动产登记公信力和推定力的作用。《房屋登记办法》进一步规定：利害关系人认为房屋登记簿记载的事项错误，而权利人不同意更正的，利害关系人可以持登记申请书、申请人的身份证明、房屋登记簿记载错误的证明文件等材料申请异议登记。房屋登记机构受理异议登记的，应当将异议事项记载于房屋登记簿。异议登记期间，房屋登记簿记载的权利人处分房屋申请登记的，房屋登记机构应当暂缓办理。权利人处分房屋申请登记，房屋登记机构受理登记申请但尚未将申请登记事项记载于房屋登记簿之前，第三人申请异议登记的，房屋登记机构应当中止办理原登记申请，并书面通知申请人。异议登记期间，异议登记申请人起诉，人民法院不予受理或驳回其诉讼请求的，异议登记申请人或者房屋登记簿记载的权利人可以持登记申请书、申请人的身份证明、相应的证明文件等材料申请注销异议登记。人民法院、仲裁委员会的生效法律文书确定的房屋权利归属或权利内容与房屋登记簿记载的权利状况不一致的，房屋登记机构应当按照当事人的申请或有关法律文书，办理相应的登记。异议登记依申请进行，申请人为利害关系人;其前置条件为利害关系人认为房屋登记簿记载的事项错误，而权利人不同意更正;其申请异议登记的内容限于登记簿记载的权利内容的情形。

　　关于异议登记可诉性问题，有三种意见：第一种意见认为不应受理。主要理由是，异议登记并不创设物权，只是为民事争议的解决提供便利，没有侵权可能。而且受理此类诉讼没有实际意义。因为异议登记只给异议申请人15天的期限，如果其15天内不提起民事诉讼，则登记自然失效，此时提起行政诉讼的必要性不大。如果其提起民事诉讼，则异议登记相当于民事诉讼的一种保全措施，为司法行为的效力所吸收，行政诉讼不宜介入。第二种意见认为应当区别对待，起诉已经做出的异议登记的，不宜受理;但起诉不作为的，则应当受理。第三种意见认为，应当受理。因为异议登记是具体行政行为。我们倾向于第三种意见，即应当受理。主要理由是：第一，异议登记是具体行政行为。异议登记的目的是为解决民事争议提供便利，但提供便利是有条件的，房屋登记机构必须按照法定要件审查，而审查就可能失误或者滥用职权。因此就有监督尤其是司法监督的必要。第二，登记对物权人的利益有影响。异议登记击破原房屋登记公信力，从而限制物权行使，效果相当于对财产的行政强制。第三，异议登记限制房屋权利的时间可能超过15天，一旦异议人起诉，则异议期随之顺延，直至生效判决作出才有定论。第四，异议登记是房屋登记机构基于独立判断作出的行为，法院受理民事诉讼并不意味着司法确认了该登记的效力，故异议登记并不为司法行为所吸收。因此，房屋登记行为和相关行政行为均可诉，并据此作出《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第一条规定。

　　(四)关于查询、复制登记资料的问题

　　《物权法》第十八条规定，权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。物权公示资料的查询和复制，包括不动产登记资料的查询复制，也包括动产抵押资料的查询复制。《物权法》明确规定权利人、利害关系人的原因在于：实际生活中有相对部分财产不进人流通领域，只有登记的财产进行转让、抵押时，交易的对方才需要了解权属情况，才需要查询和复制;进人流通领域的财产只有在交易过程中通过权属证书等难以证明，需进一步核实有关情况时才需要查询和复制登记资料;权利人或利害关系人查询和复制的登记资料仅仅是与之有关联的最简单的登记资料，而不是所有的登记资料。

　　查询和复制登记资料需要处理好几个关系：物权法中的查询和复制权利与行政许可法中的公众查询权不一致;物权法中的查询和复制权利范围与行政许可法中的公众查询权的范围不一致，物权法中登记资料仅为最简单的交易必需的登记簿上的资料，而不是所有资料;物权法中的查询和复制权利与政府信息公开条例中的查询权以及范围不一致，物权法中的查询权是依申请的行为，政府信息公开有相当部分属于依职权公开的内容;物权法中的查询和复制权利限于登记簿记载的内容，对登记簿记载内容部委规章和地方性法规规定不一致，按照《立法法》的规定，部委规章和地方性法规属于准同位法，对之如何适用需要根据不同情况不同对等。

　　根据《物权法》的规定，权利人、利害关系人认为登记机构根据其申请未提供查询、复制登记资料，可以依法提起行政诉讼，具有原告主体资格。

　　物权法建立了更正登记、异议登记制度，提高不动产登记正确性。权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。这里“或者有证据证明登记确有错误的”，一般指法院生效裁判。新增不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。建立预告登记制度，保障市场交易安全，防止诸如商品房买卖“一房二卖”等现象。即当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。同理，该权利人或利害关系人同样具有原告主体资格。