南京房产律师解答土地闲置的案件应否作为民事案件受理？

        地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。当然，该规定所指的对象是以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的土地，并非所有以出让方式取得使用权的国有土地。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款规定：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”国土资源部2012年修订的《闲置土地处置办法》对闲置土地作了认定。满两年未动工开发的，市、县国土资源主管部门应报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
         对于审判实践遇到的土地管理部门要求建设用地使用权人支付土地闲置费或者无偿收回建设用地使用权而产生的纠纷应否作为民事案件受理的问题，存有较大争议。
        南京房产律师认为，人民法院在审理房地产开发合同纠纷中，对于那些符合《城市房地产管理法》第26条规定的超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发，或者符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定的土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地，人民政府或者土地行政主管部门依法无偿收回出让的国有土地使用权的，是行政机关作出的具体行政行为，由此引发的纠纷应当作为行政案件审理。主要理由有三：
        第一，土地管理部门和建设用地使用权人之间除了因建设用地使用权出让合同产生的平等民事权利义务关系外，还存在因土地管理部门行使行政管理职能产生的行政法律关系。土地管理部门的行为有的是民事行为，有的是行政行为，有的是行政行为与民事行为并存。其行为到底是何种性质，关键要看是以出让人的身份进行民事活动，还是以行政管理者的身份履行行政管理职能。对于超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的征收闲置费，或者是对满二年未动工开发的无偿收回土地使用权的行为，都是行政处罚行为。因此这些情况下，土地管理部门并不是基于出让人的身份行使民事权利，而是基于土地行政管理机关的身份行使行政管理权。
        第二，人民法院只处理民事合同当事人的权利义务关系，对于政府的行政行为，民事审判不宜过多干预或评论。政府无偿收回是政府行使行政管理权的体现，《城市房地产管理法》规定的是“可以”收回，当然也意味着不收回也不违法，即使政府不收回，人民法院也不能越俎代庖，通过司法建议或者民事审判的方式对此作出司法判断，人民法院不能僵化地、机械地理解上述法律规定。
        第三，人民政府收回土地使用权是政府的具体行政行为，当事人不服该具体行政行为的，可以依法提起行政诉讼，由人民法院行政审判庭负责对该行为是否符合《行政处罚法》的规定进行合法性审查。
        综上，此类纠纷属于土地管理部门依法行使行政管理权而产生的纠纷，不属于因出让合同引发的民事纠纷，因而应作为行政案件审理。