国家无偿收回建设用地使用权的，是否要返还土地使用者缴纳的土地

        依照《城市房地产管理法》第26条的规定，土地使用者满三年未按照出让合同的约定动工开发利用土地的，国家可以无偿收回建设用地使用权，并非强制性的必须收回建设用地使用权。国家无偿收回建设用地使用权的适用对象是土地使用者利用土地进行房地产开发的行为，即出让土地的用途是用于房地产开发经营，对于其他用途的出让土地，土地使用者未按照合同约定开发利用的，国家是否可以无偿收回建设用地使用权，《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均语焉不详。一般理解是，建设用地使用权出让合同约定的土地用途不是用于房地产开发的，国家不得无偿收回建设用地使用权。
        国家无偿收回建设用地使用权的，是否要返还土地使用者缴纳的土地出让金以及赔偿土地使用者前期投入的费用，对此问题，《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》未明确规定，理论界和实务界存在着截然不同的见解。
        南京房产律师认为，建设用地使用权出让合同因国家无偿收回建设用地使用权而终止，国家应当依照《合同法》的规定，返还受让人已经支付的土地出让金及其他投资。
        国家针对土地使用者闲置土地的行为采取无偿收回建设用地使用权的行政处罚措施，目的是确保土地资源的合理开发利用。因此，国家无偿收回建设用地使用权并非一种交易关系。建设用地使用权收回后，国家无需支付或者赔偿因收回建设用地使用权给受让人造成的损失，但对于受让人已经支付的土地出让金，国家没有法律依据予以占有，在受让人丧失建设用地使用权后，应当返还给受让人。国家无偿收回建设用地使用权指的是国家收回建设用地使用权时无需支付对价，但对受让人已经缴纳的土地出让金应当返还。这是因为，受让人支付的出让金是其合法财产，不是违法所得，国家对此不能采取没收措施，归属国家所有。